Akademik Veri Yönetim Sistemi
V. Uluslararası Necmettin Erbakan Üniversitesi Hukuk Kongresi, Konya, Türkiye, 23 - 25 Mayıs 2025, ss.46-57, (Tam Metin Bildiri)
İdare hukukunda “üst makam” kavramı, özellikle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) m. 11 bağlamında önem taşımaktadır. Zira ilgili kişi, dava açmadan önce işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem tesis edilmesi amacıyla üst makama başvurabilir ve bu başvuru, dava açma süresini durdurur. Üst makama başvuru, idari uyuşmazlıkların yargıya intikal etmeden çözülebilmesi için öngörülen ihtiyari bir yoldur ve dava açma süresini durdurması yönünden işlevseldir. Fakat uygulamadaki deneyimler üst makam kavramının daha iyi açıklanmasının ve üst makam başvurusu kurumunun güçlendirilmesinin hem başvurucuların menfaatlerinin korunabilmesi hem idari yargı örgütünün iş yükünün azaltılması bakımından yararlı olacağına işaret etmektedir. Öncelikle kavramsallaştırma konusunda üst makam ile vesayet makamı arasındaki ayrım öne çıkmaktadır: Üst makam, hiyerarşi yetkisi kapsamında somut biçimde belirlenebilirken; kamu tüzel kişiliğine sahip kurumlar arasındaki vesayet yetkisi kapsamında bir üst makam olduğundan bahsedilemeyecektir. Yasalarda istisnaen mecburi veya ihtiyari olarak başvuru imkanı verilen vesayet makamları üst makam olarak tanımlanamayacaktır. İkinci konu, üst makamın üst makamına başvurulup başvurulamayacağı veya bu başvurunun dava açma süresini durdurup durdurmayacağıdır. Uygulamada, örneğin Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvurulduğunda, başvuru öncesi ilgili idarenin en üst makamına (yahut üst makamın üst makamına) gidilmesi gerektiği ileri sürülerek başvurular bu makamlara tevdi edilebilmektedir. Oysa İYUK m. 11, kural olarak bir kez yapılacak “üst makama” veya “üst makam yoksa işlemi tesis eden makama” başvurunun süreyi durduracağını öngörmüş; daha üst makamlara tekrarlanan başvurulaın aynı etkiyi doğuracağına dair açık bir düzenleme getirmemiştir. Bu çalışmada (yasa hükmü ve uygulama arasındaki farktan hareketle) İYUK düzenlemesinin üst makamın üst makamlarını da kapsayacak şekilde nasıl genişleyeceği tartışılacaktır. Üçüncü konu, 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun m. 5’in açık hükmüne rağmen yanlış üst makama yapılan başvurunun yetkili makama iletilmemesi durumunda dava açma sürelerinin durmamış olması nedeniyle başvurucuların dava açma haklarını yitirebilmesidir. İlgili düzenleme, başvuruyu alan idarenin dilekçeyi yetkili makama iletmesini öngörmekle birlikte, bu yükümlülüğe uyulmaması durumunda başvurucuların hak kaybına uğramaması gerekir. Çalışmada idarelerin başvuruları doğru üst makamlara iletmede ihmalleri durumuna karşı başvurucuları koruyucu bir yasal düzenleme önerilecektir.
The concept of “superior authority” in administrative law is particularly significant within the framework of Article 11 of Law No. 2577 on Administrative Jurisdiction Procedure. Through this option, an interested party may apply to the superior authority for the annulment, revocation, modification, or issuance of a new administrative act, and this application suspends the period for filing a lawsuit. An application to the superior authority is an optional remedy intended to resolve administrative disputes before they reach the courts and is effective in suspending the time limit for filing a lawsuit. However, practical experience suggests that clarifying the notion of the superior authority and strengthening the mechanism of application to that authority would be beneficial both for protecting applicants’ interests and for reducing the caseload of the administrative judiciary. At the outset, a key conceptual distinction arises between a superior authority and a supervisory authority: while the superior authority can be specifically identified within the scope of hierarchical power, supervisory authorities which may receive mandatory or optional applications in exceptional circumstances cannot be defined as superior authorities. Nevertheless, certain powers may be granted to supervisory authorities in order to resolve disputes without recourse to the courts. The second issue concerns whether it is possible to apply to the superior authority of the superior authority, and whether such an application would also suspend the time limit for filing a lawsuit. In practice, for instance, when an application is submitted to the Ombudsman, such applications may be forwarded to these authorities on the grounds that one must first apply to the highest authority of the relevant administration. Yet Article 11 of Law No. 2577 basically prescribes that an application made once to the superior authority suspends the time limit. It does not explicitly provide that repeated applications to superior authorities above that level would have the same effect. Drawing on this discrepancy between the statutory provision and its implementation, this study discusses how the Law No. 2577 might be broadened to encompass superior authorities beyond the immediate one. The third issue arises from the fact that, despite the explicit wording of Article 5 of Law No. 3071 on the Exercise of the Right to Petition, applicants may lose their right to file a lawsuit if a superior authority application made to the wrong authority is not forwarded to the competent authority—thus failing to suspend the time limit for litigation. Although the relevant provision requires the authority receiving the petition to forward it to the competent authority, applicants should not be disadvantaged if this obligation is not fulfilled. This study proposes a legislative measure to protect applicants when administrations fail to redirect applications to the appropriate superior authority.